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房地产税改简史:从单一税种调整到体系之变

2018-03-13 09:09来源:21世纪经济报道
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“房地产税”早在2005年3月被提出,到2011年“十二五”规划纲要提到“研究推进房地产税改革”,再到2015年房地产税法被正式纳入十二届全国人大常委会立法规划。加之近期频繁提及,说明这项改革的内容已经从单一税种调整,变成整个房地产税收体系的调整。调整的范围更大,工作也更为复杂。

  “房地产税”早在2005年3月被提出,到2011年“十二五”规划纲要提到“研究推进房地产税改革”,再到2015年房地产税法被正式纳入十二届全国人大常委会立法规划。加之近期频繁提及,说明这项改革的内容已经从单一税种调整,变成整个房地产税收体系的调整。调整的范围更大,工作也更为复杂。

  从3月4日的十三届全国人大首场新闻发布会,到3月5日的政府工作报告,再到3月7日的财政部记者会,短短4天内,官方三次提及房地产税立法,部分细节和时间表也已披露。

  房地产税立法既是税改的重要方面,又是楼市调控长效机制的重要部分,有望在近几年取得实质性突破。

  从2003年开始,房地产税收制度的改革就已酝酿,最早以“物业税”的形式尝试。到2011年上海、重庆首次对个人住房持有环节进行征税时,税种变为“房产税”。近些年,房产税很少被提及,取而代之的是“房地产税”,但其内涵已经改变,从单一税种变成指代整个房地产税收体系。

  梳理这一历程不难发现,这些年,房地产税收改革的思路发生了一定变化:从之前的局部调整,逐渐演变成整个税收体系的变革。立法程序的介入,也说明这一改革被提到至关重要的地位。

  分析人士认为,经过多年准备,对房地产税制改革方案已经形成一些基本共识,这必然有助于改革的推进。若进展顺利,此项改革有望在2020年的节点上实现落地。

  从“物业税”到“房产税”

  房地产税收制度改革最早始于2003年,十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:“实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费。”

  随后,权威人士透露,受制于明晰产权、理顺产权关系、整顿评估中介市场、清理房地产税费、确定调整税种的主体、改革土地所有制度、先期试点等多方因素的限制,物业税的开征至少需要三四年时间。

  但从2003年开始,相关准备工作已经启动。有关部门从2003年启动房地产模拟评税试点,即“空转”试点。试点分3批,包括北京、辽宁、江苏、深圳、重庆、宁夏、福建、安徽、河南、天津10个省区市和计划单列市的32个县、市、区纳入试点。

  “空转”试点一直进行至今,内容也不断完善。到2010年,这项试点已在全国推开,按照财政部和国家税务总局的要求,各省、自治区都选择一个城市进行试点。

  这一试点对房地产税制改革提供了重要的技术基础。原财政部财政科学研究所所长贾康今年初曾表示,模拟空转“早就形成了计算机软件和方案设计,数据代入以后非常便捷地得到税基评估结果”。

  但在最初,房地产税制改革仍主要以征收物业税的方式进行。2006年发布的“十一五”规划纲要中表示,“改革房地产税收制度,稳步推行物业税并相应取消有关收费。”

  从2010年开始,“物业税”渐渐退潮,“房产税”的说法兴起。2010年7月22日,在财政部举行的地方税改革研讨会上,相关人士表示,房产税试点将于2012年开始推行。但鉴于全国推行难度较大,试点将从个别城市开始。

  2011年1月28日,上海和重庆同时宣布启动房产税试点,对个人住房征收房产税。其中,上海针对增量住房进行征税,税率为0.6%;重庆则向豪宅进行征税,税率分0.5%、1%、1.2%三档。

  这一试点是根据中共中央关于制定“十二五”规划的建议中提出的要求,经国务院常务会议的同意而进行。此后,相关部委的负责人还表示,“条件成熟时,在统筹考虑对基本需求居住面积免税等因素的基础上,在全国范围内对个人拥有的住房征收房产税。”

  这是对于个人住房持有环节的首次征税。有分析认为,之所以采取征收房产税的方式,在于房产税属于已有税种,不必经过立法程序,因此相对便利。

  早在1986年9月15日,国务院就颁发了《中华人民共和国房产税暂行条例》,规定在城市、县城、建制镇和工矿区征收房产税。房产税由产权所有人依照房产原值一次减除10%-30%后的余值计算缴纳;房产出租的,以房产租金收入为房产税的计税依据。文件同时还规定了5种情形——包括属于个人所有非营业用的房产——免征房产税。

  沪、渝试点后,30余省市地税部门为开征存量房房产税做准备,财政部和国家税务总局也组织多批相关的技术培训。

  但这一试点并未继续推广。到2014年,有消息称,因争议较大,中央已决定停止房产税扩围,转为推进房地产税立法工作。

  立法工作进入“快车道”

  “房地产税”并非新概念。早在2005年3月,时任财政部副部长肖捷出席“中国发展高层论坛”时明确表示,“今后一段时期将重点推进房地产税改革,有必要研究实施物业税改革。”

  但在当时,外界对“房地产税”的内涵进行解读时,往往视为一个具体税种。此后才逐渐将其视为一个综合概念,代指与房地产相关的各个税种。

  此前,官方多以“房地产税改革”的说法,来代表房地产税收制度改革。在2011年3月公布的“十二五”规划纲要中,就提到“研究推进房地产税改革”。此前推行的沪、渝房产税试点,就在房地产税改革的范畴之内。

  但“房产税”概念的淡化,“房地产税”的不断提出,说明这项改革的内容已经从单一税种的调整,变成整个房地产税收体系的调整。调整的范围更大,调整工作也更为复杂。

  随着改革的不断推进,立法工作也逐渐被提上日程。

  2013年底,十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,并提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。2014年的政府工作报告指出,“做好房地产税、环境保护税立法相关工作”。2015年,房地产税法被正式纳入十二届全国人大常委会立法规划。

  2017年10月,党的十九大报告指出,深化税收制度改革,健全地方税体系。进一步为房地产税改革做出部署。

  这期间,官方对房地产税立法工作的表态并不多,直到近期才密集介绍了工作进展。

  3月4日,十三届全国人大一次会议发言人张业遂表示,加快房地产税立法是党中央提出的重要任务,由全国人大常委会预算工作委员会和财政部牵头组织起草,目前正在加快进行起草完善法律草案、重要问题的论证、内部征求意见等方面的工作,争取早日完成提请常委会初次审议的准备工作。

  财政部副部长史耀斌在3月7日的表态,则暗示了另一个进展。他表示,目前全国人大常委会预算工作委员会、财政部以及其他有关方面正在抓紧起草和完善房地产税法律草案。

  按照张业遂的说法,对现行的税收条例修改上升为法律或者废止的时间作出的安排是,力争在2020年前完成改革的任务。基于房地产税立法工作的现有进展,业界普遍感到乐观。

  中原地产首席分析师张大伟指出,我国立法程序包括以下几个阶段:第一,立法议案的提出。第二,立法议案的审查与列入立法议程。第三,立法议案的讨论(包括公开征求意见)。第四,立法议案的修改。第五,立法议案的通过。第六,新法律的公布。

  他表示,未来房地产税立法工作的节奏将加快,按照正常程序,能否在三年内出台尚存疑问。但他表示,楼市调控长效机制迫切需求,将有望使得这一进程“按期完成”。


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